Московский экономический журнал 13/2019

image_pdfimage_print

УДК 336.142

DOI 10.24411/2413-046Х-2019-10342

Развитие практики участия гражданского общества в бюджетных процессах

Development of the practice of civil society participation in budget processes

Бакаева Малика Магомедова, ФГБОУ ВО «Чеченский государственный университет», ассистент кафедры финансов и кредита

Bakaeva Malika Magomedova

Аннотация. Привлечение граждан к бюджетному процессу является для России достаточно новым делом. Движущих сил для внедрения этой идеи существует много. С одной стороны, международные финансовые организации уделяют все больше внимания вопросам прозрачности бюджета, предотвращению коррупции и общественному контролю за бюджетным процессом в своих странах членах. Демократизация системы местного управления и прозрачность принятия решений на местах активно поддерживается в России путем реализации различных проектов развития, финансируемых многосторонними, двусторонними донорами и международными неправительственными организациями.

Summary. Involving citizens in the budget process is a fairly new thing for Russia. There are many driving forces for the implementation of this idea. On the one hand, international financial organizations are paying more and more attention to budget transparency, corruption prevention and public control over the budget process in their member countries. The democratization of the local government system and the transparency of local decision-making are actively supported in Russia through the implementation of various development projects funded by multilateral, bilateral donors and international non-governmental organizations.

Ключевые слова: бюджет, гражданское общество, развитие, общество, структура.

Keywords: budget, civil society, development, society, structure.

Постановка проблемы в общем виде. Трансформационные изменения процессов в России о модернизации функционирования бюджетов с учетом обеспечения прозрачности бюджетного процесса предусматривают распространение практики участия общественности в разработке и принятии бюджетных решений [4]. Исследование существующих проблем и внедрение лучших практик обеспечения прозрачности бюджета позволят укрепить демократические и социально-экономические основы функционирования бюджетов.

Внедрение и развитие участия общественности в бюджетном процессе будет способствовать эффективности разработки и принятия бюджетных решений с целью обеспечения максимального уровня общественных благ и услуг для граждан в обмен за уплаченные обязательные налоговые платежи [9]. Бюджетная прозрачность и участие общественности в бюджетном процессе является главным условием становления демократических основ социально-экономического развития государства [5].

Анализ последних исследований и публикаций. Вопросы организации бюджетного процесса, обеспечения его прозрачности и участия в нем общественности исследовали в своих трудах значительное количество отечественных и зарубежных ученых. Исследование теоретических и анализ практических основ функционирования бюджета в условиях демократии осуществляли преимущественно зарубежные ученые.

Выделение нерешенных ранее частей общей проблемы. В современных динамичных условиях демократических и рыночных процессов реконструкции государственных основ разработки и принятия бюджетных решений особую актуальность приобретают дальнейшие исследования обеспечение прозрачности бюджета и участия общественности в бюджетном процессе с целью устойчивого развития государства.

Формулировка целей статьи (постановка задачи). Основными целями статьи являются исследование теоретических и законодательно-нормативных основ прозрачности бюджетного процесса, анализ современных практик обеспечения в контексте привлечения общественности для определения существующих проблем и перспектив вышеупомянутых процессов.

Изложение основного материала исследования. Обеспечение прозрачности бюджетного процесса и участие общественности в его организации предполагает своевременное, достоверное и полное обнародование информации относительно функционирования бюджета, а также возможность общества непосредственно принимать участие в формировании и исполнении бюджета, что является неоспоримым признаком демократичности и достижением многих развитых стран мира. В России процессы открытости и привлечения общественности к принятию государственных решений продолжаются с 1990-х годов и регламентируются законодательно-нормативными актами [3].

С другой стороны, в России раздаются голоса в поддержку более демократических методов управления на всех уровнях. Большинство таких инициатив идет от местных НПО, преимущественно от тех, что имеют опыт участия в проектах, которые получили международную поддержку и знакомы с практикой западной демократии [11]. По мере роста связей между представителями местных органов власти в России и на Западе, а также установления долгосрочных партнерств, сторонники демократических путей сокращения появляются также среди должностных лиц. Местных общественных активистов все больше интересуют вопросы прямого участия граждан в процессе управления в целом и механизмы, через которые заинтересованные представители общественных организаций и широкие слои населения могут оказывать влияние на региональный и местный бюджетный процесс в отдельных отраслях [2].

Ныне действующее законодательство не дает четких ориентиров относительно привлечения граждан к процессам местного управления и формирования бюджета, хотя и предлагает, где и какие механизмы, которые могут быть применены при привлечении общественных активистов к процессам управления на местах. Например, местные территориальные общины могут выступать инициаторами создания небольших подразделений самоуправления, скажем, на уровне кварталов, улиц и т. п. (в законе это называется «органы самоорганизации населения»), которым местные органы власти могут передавать свои полномочия и поручать управление финансами и коммунальной собственностью [6].

К средствам прямой демократии, которые предусмотрены законом в качестве форм общественного участия в местном самоуправлении в дополнение к избирательному процессу, можно отнести:

  • местные референдумы, которые можно проводить по вопросам местного значения и результаты которых являются обязательными к выполнению местными органами власти;
  • общее собрание граждан, которые могут выдвигать рекомендации для местных органов по решению определенных вопросов в пределах их компетенции;
  • местные инициативы и право членов общины инициировать закрытые и открытые оговорки любого вопроса в пределах компетенции местных органов на заседаниях муниципалитета;
  • поручение избирателей представителям муниципалитета направлять делегатов на обязательные встречи избирателей и избранных ими депутатов, проводимых дважды в год;
  • общественные слушания, которые могут проводиться по любым вопросам, которые принадлежат к местной юрисдикции, включая бюджетные вопросы;
  • комитет, который выполняет консультативную роль при местных органах исполнительной власти и обычно руководствуется регламентом местного муниципалитета;
  • комиссия сообщества, которая создается на более короткий промежуток времени, чем совещательный комитет, как правило, для предоставления местным советам помощи при рассмотрении определенных вопросов.

Сейчас идет обдумывание механизмов повышения участия граждан в местном управлении и усиление их роли путем институционального оформления. В некоторых общинах уже накоплен многолетний опыт привлечения граждан к принятию решений, касающихся бюджета, однако он еще детально не изучен. Не существует четкого сравнительного анализа эффективности и влияния применительных механизмов. Имеющиеся материалы нередко сводятся к статьям рекламного типа и отчетов о деятельности по внедрению международных проектов.

Принцип публичности и прозрачности бюджетной системы, который определен Бюджетным кодексом Российской Федерации [1], предусматривает информирование общественности по вопросам бюджета как общегосударственного, так и местного уровня на всех стадиях бюджетного процесса, а также контроля за их выполнением. Важным относительно условий и порядка информирования об использовании публичных средств является принятие проекта Закона «Об открытости использования публичных средств», согласно которого определено создание единого веб-портала использования публичных средств, сроки и содержание информации для обнародования, ответственности в случае нарушения требований вышеуказанного закона [7].

Необходимо обратить внимание, что чрезвычайно важной является информация об эффективности использования бюджетных средств, в частности в сфере обеспечения общественных благ и услуг, максимального уровня обеспечения которых ожидает каждый гражданин. Обеспечение прозрачности бюджета должно означать не только обнародование информации, ее своевременность, надежность, понятность, возможность сравнения с международными показателями, но и эффективность управления бюджетным процессом [10].

Целесообразно отметить, что за последние годы Россия демонстрирует понижение Индекса открытости бюджета, который рассчитывается по 100-балльной шкале согласно исследованиям Международного бюджетного партнерства. Исследование базируется на 109 показателях для определения прозрачности бюджета, которые определяют доступность для общества главных бюджетных документов, их всеобъемлющий и полезный характер. Так, в 2015 году Индекс открытости бюджета в России составил 46 баллов, что означает предоставление ограниченной информации о бюджете для общества, и уменьшился по сравнению с 2008 годом на 9 баллов. Если средний мировой показатель в 2015 году составил 45 баллов, то Россия по сравнению со странами определенного региона заняла предпоследнее место в соответствующем рейтинге.

По результатам исследования Международного бюджетного партнерства в 2015 году в группу стран по предоставлению ограниченной информации по бюджету была включена Турция, Россия, Венгрия, Словакия и в страны по предоставлению существенной информации вошли Польша, Болгария, Чешская Республика, Румыния. В России показатель практического значения бюджетной информации в течение бюджетного процесса наивысшим был на стадии утверждения бюджета и самым низким на стадии исполнения бюджета.

С целью повышения прозрачности бюджета в России важное значение также приобретают проблемы привлечения общественности к бюджетному процессу. Ведь, граждане являются главной заинтересованной стороной эффективности управления бюджетом в контексте обеспечения его прозрачности и определения приоритетных направлений функционирования бюджета. Главными методами привлечения общественности к бюджетному процессу определяют следующие [8]:

  • методы, непосредственно направленные на привлечение граждан к процессу принятия решений (бюджетные слушания, круглые столы, опросы общественного мнения; деятельность совещательных комитетов, комиссий, общественных ассоциаций);
  • методы, предусматривающие обучение и информирование граждан (дни открытых дверей, информационные услуги для граждан, учебные программы, отчетность перед обществом, функционирование Центра общественных связей).

Выбор методов привлечения общественности в бюджетном процессе предопределяется целью, которую необходимо достичь в результате участия граждан. Граждане могут отдельно или группами приобщаться к разработке и принятию бюджетных решений для повышения эффективности управления бюджетом.

Демократическим инструментом обеспечения прозрачности бюджетного процесса на местном уровне через участие граждан в местном самоуправлении партиципаторный бюджет (бюджет участия), который обеспечивает качественный и эффективный диалог между гражданами и органами местного самоуправления. Партиципаторный бюджет – процесс дискуссий и принятия решений в форме прямой демократии (демократии прямого участия, демократии соучастия), в котором каждый гражданин имеет право предлагать направления расходования бюджетных средств определенной части местного бюджета.

Анализ показателей по участию общественности в бюджетном процессе в 2019 году в контексте прозрачности бюджета свидетельствует о недостаточном предоставления возможности обществу для участия в бюджетном процессе. С целью преодоления негативных тенденций необходимо информировать общественность о возможности участия в бюджетном процессе, предоставлять возможность представителям общественности выступать в законодательных органах по вопросам бюджета и обеспечить механизмы участия граждан в аудите бюджета.

Выводы из этого исследования. Исследования концептуальных основ обеспечения прозрачности бюджета и привлечение общественности к бюджетному процессу доказывают несомненную важность развития этих процессов с целью демократизации публичных финансов. Однако, несмотря на достаточность законодательного регламентирования обеспечения прозрачности бюджета и участия общественности в бюджетном процессе, бюджетная прозрачность по результатам международных экспертов ограничена, что определяет необходимость дальнейшего внедрения практических действий направленных на решение существующих проблем. В частности, это касается полноты бюджетной информации за прошлые и на будущие годы с предоставлением сравнительных показателей, расширения участия общественности в разработке и принятии бюджетных решений. Дальнейшее развитие процессов повышения прозрачности бюджета и распространения участия общественности в бюджетном процессе будет способствовать устойчивому развитию государства

Список литературы

  1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019) // Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823, «Российская газета», N 153-154, 12.08.1998.
  2. Боголиб Т.М., Боголиб М.А. Обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов, расширение практики общественного участия // Экономический вестник университета. Сборник научных трудов ученых и аспирантов. 2018. № 36-1. С. 23-32.
  3. Буянкина А.Н., Маркова Х. Принцип публичности (гласности) бюджетного процесса в Российской Федерации и государственных бюджетов в Чешской республике // Современное право. 2016. № 5. С. 115-119.
  4. Ворошилов Н.В. Формы участия населения в управлении развитием муниципальных образований в Российской Федерации // Журнал исследований по управлению. 2019. Т. 5. № 4. С. 44-64.
  5. Кузнецова Е.А. Повышение открытости бюджетов и общественного участия в бюджетном процессе в Российской Федерации // Аллея науки. 2018. Т. 3. № 3 (19). С. 495-499.
  6. Никитин А.А. Информационная трансформация в управлении государственными финансами // Интеллектуальные ресурсы — региональному развитию. 2018. № 1. С. 358-361.
  7. Перепелицына О.В. Электронный бюджет в системе управления общественными финансами // В сборнике: Актуальные вопросы права, экономики и управления сборник статей XI Международной научно-практической конференции: в 3 частях. 2017. С. 144-146.
  8. Тимашёва И.В., Сабатович М.В., Паздникова Н.П. Вопросы участия граждан в управлении муниципальными финансами региона // Наука XXI века: актуальные направления развития. 2017. № 2-2. С. 65-71.
  9. Федосов В.А. Повышение открытости бюджетов и общественного участия в бюджетном процессе в Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2017. № 9 (417). С. 17-25.
  10. Федосов В.А. Принципы общественного участия в бюджетном процессе // В сборнике: Россия и Санкт-Петербург: экономика и образование в XXI веке Материалы XXXIX научной конференции профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам научно-исследовательской деятельности университета за 2016 год. Учетно-экономическое отделение. Финансово-экономическое отделение.. 2018. С. 134-137.
  11. Цветова Г.В. Общественное участие в бюджетном процессе: зарубежный опыт и российская специфика // Экономика и предпринимательство. 2016. № 1-1 (66). С. 87-90.

References

  1. Byudzhetnyy kodeks Rossiyskoy Federatsii ot 31.07.1998 N 145-FZ (red. ot 02.08.2019) (s izm. i dop., vstup. v silu s 01.09.2019) // Pervonachal’nyy tekst dokumenta opublikovan v izdaniyakh «Sobraniye zakonodatel’stva RF», 03.08.1998, N 31, st. 3823, «Rossiyskaya gazeta», N 153-154, 12.08.1998.
  2. Bogolib T.M., Bogolib M.A. Obespecheniye otkrytosti i prozrachnosti obshchestvennykh finansov, rasshireniye praktiki obshchestvennogo uchastiya // Ekonomicheskiy vestnik universiteta. Sbornik nauchnykh trudov uchenykh i aspirantov. 2018. № 36-1. S. 23-32.
  3. Buyankina A.N., Markova KH. Printsip publichnosti (glasnosti) byudzhetnogo protsessa v Rossiyskoy Federatsii i gosudarstvennykh byudzhetov v Cheshskoy respublike // Sovremennoye pravo. 2016. № 5. S. 115-119.
  4. Voroshilov N.V. Formy uchastiya naseleniya v upravlenii razvitiyem munitsipal’nykh obrazovaniy v Rossiyskoy Federatsii // Zhurnal issledovaniy po upravleniyu. 2019. T. 5. № 4. S. 44-64.
  5. Kuznetsova Ye.A. Povysheniye otkrytosti byudzhetov i obshchestvennogo uchastiya v byudzhetnom protsesse v Rossiyskoy Federatsii // Alleya nauki. 2018. T. 3. № 3 (19). S. 495-499.
  6. Nikitin A.A. Informatsionnaya transformatsiya v upravlenii gosudarstvennymi finansami // Intellektual’nyye resursy — regional’nomu razvitiyu. 2018. № 1. S. 358-361.
  7. Perepelitsyna O.V. Elektronnyy byudzhet v sisteme upravleniya obshchestvennymi finansami // V sbornike: Aktual’nyye voprosy prava, ekonomiki i upravleniya sbornik statey XI Mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferentsii: v 3 chastyakh. 2017. S. 144-146.
  8. Timashova I.V., Sabatovich M.V., Pazdnikova N.P. Voprosy uchastiya grazhdan v upravlenii munitsipal’nymi finansami regiona // Nauka XXI veka: aktual’nyye napravleniya razvitiya. 2017. № 2-2. S. 65-71.
  9. Fedosov V.A. Povysheniye otkrytosti byudzhetov i obshchestvennogo uchastiya v byudzhetnom protsesse v Rossiyskoy Federatsii // Bukhgalterskiy uchet v byudzhetnykh i nekommercheskikh organizatsiyakh. 2017. № 9 (417). S. 17-25.
  10. Fedosov V.A. Printsipy obshchestvennogo uchastiya v byudzhetnom protsesse // V sbornike: Rossiya i Sankt-Peterburg: ekonomika i obrazovaniye v XXI veke Materialy XXXIX nauchnoy konferentsii professorsko-prepodavatel’skogo sostava, nauchnykh sotrudnikov i aspirantov po itogam nauchno-issledovatel’skoy deyatel’nosti universiteta za 2016 god. Uchetno-ekonomicheskoye otdeleniye. Finansovo-ekonomicheskoye otdeleniye.. 2018. S. 134-137.
  11. Tsvetova G.V. Obshchestvennoye uchastiye v byudzhetnom protsesse: zarubezhnyy opyt i rossiyskaya spetsifika // Ekonomika i predprinimatel’stvo. 2016. № 1-1 (66). S. 87-90.