Московский экономический журнал 13/2019

УДК 332.02

DOI 10.24411/2413-046Х-2019-10322

ПРИМЕНЕНИЕ ПРОЕКТНОГО ПОДХОДА В УПРАВЛЕНИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ

APPLICATION OF THE PROJECT APPROACH TO MANAGEMENT TERRITORIAL DEVELOPMENT

Шолин Юрий Алексеевич, старший преподаватель ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина» 

Кулик Андрей Алексеевич, ассистент ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина» 

Шолина Екатерина Андреевна, ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина» 

Sholin Yurij
Alekseevich

Kulik Andrej
Alekseevich

Sholina Ekaterina
Andreevna

Аннотация: В статье рассмотрены основные подходы к определению
понятий «проект» и «проектное управление», которые представлены в трудах
отечественных и зарубежных авторов. Изучен зарубежный опыт применения
проектного управления в государственном секторе. Рассмотрены структуры
проектных офисов, являющихся центральным звеном организационной структуры
проектного управления. Рассмотрена организационная структура проектного
управления Белгородской области, где проектный подход с 2010 года внедряется в
деятельность органов исполнительной власти. Сделан вывод о целесообразности
использования методов и инструментов проектного менеджмента в государственном и
муниципальном управлении для обеспечения устойчивого развития территории.

Summary: The article considers the main
approaches to the definition of the concepts of «project» and
«project management», which are presented in the works of domestic
and foreign authors. The foreign experience in the application of project
management in the public sector has been studied. The structure of the project
offices, which are the central link in the organizational structure of project
management, is considered. The organizational structure of the project
management of the Belgorod region is considered, where the project approach has
been introduced into the activities of executive authorities since 2010. It is
concluded that it is advisable to use the methods and tools of project
management in state and municipal government to ensure sustainable development
of the territory.

Ключевые слова: проект, проектное управление, государственное
управление, проектный офис.

Keywords: project, project management, public
administration, project office.

В современных условиях,
характеризующихся сложностью, неопределенностью и непредсказуемостью,
традиционные подходы управления, используемые в органах исполнительной власти,
зачастую не обеспечивают должного эффекта, так как не обладают достаточной
гибкостью. Это создает предпосылки для поиска наиболее эффективных методов и
инструментов, способных обеспечить решение задач по повышению уровня и качества
жизни населения, модернизации экономики и ее переориентация на инновационные
пути развития. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, решение этих
проблем может обеспечить внедрение в государственное и муниципальное управление
проектного подхода [6].

Несмотря на достаточно широкое и
длительное применение проектного подхода, трактовка понятие «проект» продолжает
меняться с развитием теории и практики проектного управления.

Слово «проект» происходит от
латинского слова projectus, означающего «брошенный вперед, выступающий,
выдающийся вперёд, торчащий».

В толковом словаре Уэбстера под
проектом в самом общем виде понимается что-либо, что задумывается или
планируется (например, большое предприятие).

Согласно определению Института
управления проектами (PMI,
США) проект – это предприятие с изначально поставленными целями, достижение
которых определяет завершение проекта.

Американские исследователи Дж. Кнутцен
и И. Битц рассматривают проект как как набор принципов, методов, инструментов и
приемов эффективного управления, ориентированных на достижение конкретных
целей, и используемых в контексте специфической и уникальной организационной
среды.

Директор Европейского центра
Project Excellence Limited Родни Тернер дополняет это определение, указывая,
что речь идет о временном мероприятии, в ходе которого финансовые и
человеческие ресурсы организовываются по-новому для выполнения уникальной
работы заданной спецификации с целью обеспечения положительных изменений,
определенных количественными и качественными целями.

В постановлении Правительства
Российской Федерации от 15.10.2016 №1050 «Об организации проектной деятельности
в Правительстве Российской Федерации дано следующее определение проекта:
«Проект – комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение
уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений».

В работах отечественных исследователей
И.И. Мазур, В.Д. Шапиро и
Н.Г. Ольдерогге под проектом рассматривается изменение системы, представленное
в виде некоторой задачи с определенными исходными данными и требуемыми
результатами, обуславливающими выбор способа ее решения [3].

Российский экономист А.В. Анцеев
под проектом рассматривает совокупность плановых документов, содержащих
оригинальное решение, включающее характеристики объекта, а также данные и
предложения для последующей разработки документации.

Обобщая вышеизложенные теоретические
подходы, можно выделить ряд характеристик, которыми обладают проекты:

  • наличие единственной цели;
  • ограниченность во времени и ресурсах;
  • сложность, обусловленная наличием ряда уникальных задач;
  • уникальность результата, так как проект, как правило, является единственным в своем роде неповторяющимся предприятием.

В связи с наличием множества
различных подходов к сущности и содержанию понятие «проект», а также
многообразием сфер деятельности, в которых применяется проектный подход, понятие
«управление проектами» тоже имеет различную трактовку.

Ричард Пол Олсен рассматривает
управление проектами как процесс применения набора инструментов и методов для
направления использования разнообразных ресурсов на выполнение уникальной,
сложной, разовой задачи с учетом временных, стоимостных и качественных
ограничений [4].

В своде знаний Ассоциации по
управлению проектами (APM)
под управлением проектами понимается совокупность процессов планирования,
организации, мониторинга и контроля всех аспектов проекта и мотивации
вовлеченных заинтересованных сторон, направленных на достижения целей проекта в
установленные сроки [5].

Управление проектами также рассматривается
как способность профессионала с должной осмотрительностью выполнять
поставленные задачи по проекту путем организации специальной проектной группы, эффективно
сочетая наиболее подходящие технические и управленческие методы и разрабатывая
наиболее эффективные пути реализации проекта.

Авторы П. Мартин и К. Тейт дают следующее определение: «Управление проектом — это набор инструментов, технологий и знаний, применение которых к вашему проекту помогает достичь наилучших результатов».

О.
Дойникова описывающая управление проектами как систему мер, реализуемых во
взаимосвязи с основными функциями управления и обеспечивающих достижение
поставленных целей.

Опыт
применения проектного управления известен еще из истории Древнего Египта,
который часто называют прародителем современной системы управления проектами.
Одними из крупных проектов того времени были пирамиды, строительство которых
тщательно очень долго и тщательно панировалось и рассчитывалось.

Одним
из ярких примеров проектного управления является Великая китайская стена,
построенная силами более миллиона человек, несмотря на неблагоприятный
ландшафт, отсутствие дорог и т.д.

В
средние Века в Европе было построено большое количество храмов. Только во
Франции за период 1050-1935 гг. было построено более 500 крупных соборов и
более 1000 небольших церквей. Но были случаи, когда из-за неэффективного
планирования строительство затягивалось на несколько веков (например, Кельнский
собор, Саграда Фамилия).

Зарождение
проектного управления в том виде, в каком мы его видим сегодня, произошло 1937
году, когда американский ученый Л. Гуглик разработал матричную организационную
структуру для реализации сложных проектов. Широкое применение эта структура
нашла в 50-е годы в военной отрасли США.

На
сегодняшний день проектное управление широко применяется во многих коммерческих
организациях, так как применение данного подхода позволяет улучшить
экономические показатели компании, концентрируя свое внимание на результатах,
ресурсах, команде и не допуская бюрократических препятствий.

Применительно к государственному управлению проектный подход может применяться как для осуществления отдельных проектов, так и в рамках реализации целевых программ. Президент РФ Путин В.В. в своем послании Федеральному собранию отметил, что проектное управление является одним из ключевых инструментов эффективного управления в органах государственной власти. В США ярким примером внедрения проектного подхода в государственный сектор является Министерство энергетики, при котором в июле 2015 года был создан проектный офис, обеспечивающий руководство и помощь при разработке и реализации проектов Министерства, а также контроль и оценка результатов. Структура проектного офиса представлена на рисунке 1.

Отдел оценки проектов
обеспечивает надзор и независимый контроль за реализацией политики и
соблюдением директив и стандартов, относящихся к управлению проектами. В
функции отдела входят:

  • выполнение проверок базовых показателей эффективности проекта;
  • проведение независимой оценки стоимости проекта;
  • подготовка смет расходов;
  • мониторинг хода и эффективности проекта.

Отдел контроля проектов обеспечивает
функционирование системы управления прибавочной стоимостью проекта (VMS) Управление прибавочной
стоимостью (EVM) – это
систематический процесс управления проектами, используемый для поиска
отклонений в проектах на основе сравнения выполненных работ и запланированных
работ. В функции отдела входят:

  • проведение надзорных проверок и сертификаций в рамках системы EVMS;
  • ведение центрального хранилища проектной информации и данных;
  • предоставление отчета о ходе реализации проекта.

Отдел профессионального развития
обеспечивает руководство и надзор по всем вопросам, связанным с
совершенствованием деятельности проектных руководителей министерства через
обучение, управление карьерой и профессиональным ростом. Отдел выполняет
следующие функции:  

  • разработка курсов обучения для проектных руководителей;
  • обучение и сертификация проектных руководителей.

Отдел политики и поддержки
программ осуществляет разработку и поддержание политики, директив и стандартов
в области управления проектами.

Что касается внедрения проектного
подхода в работу органов местного самоуправления, то здесь представляется
интересным опыт Департамента транспорта штата Техас, где для местных администраций
создано руководство по разработке и реализации транспортных проектов. Под
проектом местного самоуправления в Техасе подразумевается проект, в котором
хотя бы одна фаза разработки проекта управляется местной администрацией.

В структуре Департамента транспорта функционирует офис проектов местyого самоуправления, который обеспечивает руководство и обучение местных органов власти и персонала Департамента транспорта при разработке транспортных проектов. Здесь так же разрабатываются политика и процедуры, руководящие указания для районов в сфере управления проектами. Офисом проектов местного самоуправления разработан комплекс справочных документов и учебно-методических материалов в сфере разработки и управления транспортными проектами. Одним из основных таких документов является Руководство по управлению проектами местного самоуправления. Этот документ предоставляет руководство по управлению проектами для местных администраций, управляющих транспортным проектом, и для сотрудников Департамента транспорта, которые осуществляют надзор. Руководство содержит процессы и процедуры, которые должны использоваться местными администрациями и Департаментом для успешного выполнения всех этапов транспортного проекта от его начала до закрытия. В соответствии с Руководством развитие транспортного проекта проходит в несколько этапов (Рисунок 2).

Неотъемлемой
частью успешной реализации проектов местного самоуправления является
формирование системы обучения методам и инструментам проектного управления. Для
повышения квалификации специалистов в сфере управления проектами местных
администраций Департаментом разработана квалификационная программа «Процедуры
проектов местных органов власти», которую необходимо проходить не реже одного
раза в три года.

В
Великобритании в составе Правительства функционирует Управление инфраструктуры
и проектов, в задачи которого входит обеспечение успешной реализации крупных
проектов во всех областях: от железных дорог, школ, больниц, жилья до обороны,
информационных технологий и т.д. Основными функциями Управления являются:

  • поддержка и снижение рисков наиболее сложных и высокорисковых проектов;
  • развитие навыков и способностей людей, участвующих в разработке и реализации проектов;
  • надзор за жизненным циклом проекта от инициирования до проведения независимого аудита. Структура Управления имеет очень похожа на рассмотренную ранее структуру проектного офиса Министерства энергетики США и включает в себя пять функциональных команд (Рисунок 3).

Работа Управления охватывает
широкий спектр проектов, крупнейшие из которых образуют портфолио крупных
проектов.

В 2019 году в портфолио крупных
проектов вошли 133 проекта с общим объемом финансирования 442 млн фунтов
стерлингов.

В 2018 году Управление по
инфраструктуре и проектом был подготовлен государственный стандарт по
управлению проектами «GovS 002: Project delivery», в котором отражены
требования в отношении управления портфелями, программами и проектами,
направленные на обеспечение своевременной и эффективной реализации
государственной политики и достижения целевых показателей.

В 2019 году было утверждено
Руководство по управлению проектами для старших ответственных руководителей
проектов, которые несут ответственность за реализацию проектов и обеспечивают
достижение запланированных результатов.

В России формирование дисциплины
проектного управления началось в начале 90-х годов прошлого века с появления
Ассоциации управления проектами «СОВНЕТ». При этом отдельные инструменты
проектного менеджмента активно использовались в СССР еще с 30-х годов. В
частности, речь идет о применении таких инструментов, как диаграмма Ганта,
циклограммы, календарно-сетевое планирование и т.д. Эти методы использовались
при реализации крупных строительных и военно-промышленных проектов, а в 60-х
годах они вошли в образовательные программы многих строительных вузов страны. В
70-х годах с распространением ЭВМ появляются программные комплексы для решения
задач по оптимизации стоимости и сроков проектов.

Системное внедрение проектного
управления в органах государственного управления началось 2106 году с создания Совета
при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным
проектам – совещательного органа, целью которого является обеспечение .
взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при
рассмотрении вопросов, связанных со стратегическим развитием Российской
Федерации и реализацией национальных проектов и программ по основным
направлениям стратегического развития Российской Федерации [2].

В июле 2016 года в структуре
Правительства РФ был создан Департамент проектной деятельности (Рисунок 4),
который стал выполнять функции федерального проектного офиса, в том числе:

  • формирование и ведение портфеля приоритетных проектов;
  • согласование проектных предложений, паспортов, а также сводных планов приоритетных проектов;
  • согласование кандидатур старших должностных лиц, руководителей и администраторов приоритетных проектов; — проведение контрольных мероприятий в отношении приоритетных проектов и итогов их реализации.

В России наиболее ярким примером применения проектного подхода в государственном управлении является Белгородская область, в которой применение методов и инструментов проектного менеджмента началось в 2010 году с целью повышения эффективности управления и привлечения инвесторов. В системе планирования и целеполагания проекты направлены на достижение соответствующих показателей государственных программ, которые в свою очередь коррелируются с показателями Стратегии развития области (Рисунок 5).

Основные принципы проектного управления определены в постановлении
Правительства Белгородской области от 31 мая 2010 г. №202-пп «Об утверждении
положения об управлении проектами в органах исполнительной власти и
государственных органах Белгородской области». Его идея заключается в том, что
любой человек или хозяйствующий субъект может стать инициатором проекта [1].

В течение первых 3-х лет внедрения проектного управления в деятельность органов исполнительной власти была сформирована нормативно правовая база в области планирования, организации, координации и контроля реализации проекта, а также в области подготовки, мотивации и оценки эффективности членов команды проекта. На основе сформированной нормативной базы была создана организационная структура проектного управления Белгородской области, представленная на рисунке 6.

Существующая организация
проектного управления позволила Белгородской области повысить эффективность
деятельности органов государственной и муниципальной власти, достигнув при этом
положительного экономического, социального и управленческого эффекта.

Таким образом, практика
показывает, что проектное управление давно нашло успешное применение по всему
миру не только в деятельности коммерческих предприятий, но и в государственном
и муниципальном управлении. Применение такого подхода позволяет сократить
административные барьеры, повысить инвестиционную привлекательность территории,
повысить открытость и прозрачность деятельности органов власти.

Список литературы

  1. Базаев
    Н.Д. Внедрение проектного управления в деятельность органов исполнительной
    власти (на примере Белгородской области) /  Научный вестник Южного института менеджмента.
    2019, С. 56-62.
  2. Зеленцова
    С. Ю. Внедрение проектного управления в исполнительных органах государственной
    власти субъектов Российской Федерации / С. Ю. Зеленцова // Регион; системы,
    экономика, управление. — 2018. — № 3 (42). — С. 105-111.
  3. Клиффорд
    Ф. Грей Управление проектами: учебник / Клиффорд Ф. Грей, Эрик У. Ларсон. – М.:
    Изда тельство «ДИС», 2003. – 528 с.
  4. Мазур
    И. И. Управление проектами: учебник / Мазур И. И.,
    Шапиро В. Д., Ольдерогге Н. Г. – М.: Издательство «Омега – Л», 2008. – 405 с.
  5. Руководство
    к Своду знаний по управлению проектами (Руководство PMBOK®). 5-е изд. / Пер. с
    англ. — М.: Олимп-бизнес, 2014.
  6. Чаркина
    Е.С. Развитие проектного подхода в системе государственного управления:
    методология, опыт, проблемы: Научный доклад. – М.: ИЭ РАН, 2017. – 54 c.