Московский экономический журнал 1/2018

image_pdfimage_print

Bezymyannyj-12

DOI 10.24411/2413-046Х-2018-11012

Трансформация федеральных органов земельного управления

Липски С.А., доктор экономических наук, доцент, зав. кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству

   Проведение земельной реформы 90-х годов обусловило создание на общероссийском уровне специального органа земельного управления – Государственного комитета РСФСР по земельной реформе (Госкомзем РСФСР), осуществлявшего организационные, контрольные, информационные и консультационные функции по проведению реформы. Базой для создания этого принципиально нового органа вневедомственного управления стала землеустроительная служба Минсельхоза РСФСР и управлений (отделов), занимавшихся вопросами землепользования в административно-территориальных образованиях разных уровней. Также в ведение нового органа были переданы унитарные предприятия и организации по землеустройству, кадастру и мониторингу земель, аэрофотогеодезическим изысканиям.

Ключевые слова: земельная реформа, управление земельными ресурсами, земельная политика, земельное законодательство.

Keywords: land reform, land administration, land policy, land legislation.

   Поскольку в первые годы земельная реформа имела явно выраженную сельскохозяйственную направленность, а одним из направлений аграрного реформирования стало развитие фермерства, то летом 1991 года указанный комитет был преобразован в Государственный комитет РСФСР по земельной реформе и поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств. Но при этом продолжало существовать министерство сельского хозяйства, а осуществлять аграрно-земельные преобразования было целесообразно из одного центра. В этой связи в конце 1991 года Госкомзем РСФСР вошел (в качестве самостоятельного комитета) в состав Минсельхоза РСФСР.

   Впрочем, учитывая пожелания руководителей регионов, ученых и специалистов (проведенная Госкомземом России работа была ими весьма высоко оценена), буквально через месяц с небольшим он вновь стал самостоятельным в качестве Комитета по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации (Роскомзем). А в начале 1993 года – реорганизован в Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству. Кроме того, наряду с Роскомземом в тот период отношение к реформированию землепользования имели Минсельхоз России (аграрные аспекты) и Госкомимущество России.

   Указание в наименовании Роскомзема на землеустройство было не случайным, поскольку за десятилетия существования советской системы управления земельным фондом сформировались три его ключевых механизма – это землеустройство, земельный кадастр (до 1968 года – земельный учет) и контроль за использованием и охраной земель.

   С конца 1997 года наметилась определенная трансформация приоритетов земельного реформирования – земельная реформа охватила городские территории. С этого же времени началась череда реорганизаций Роскомзема (он был объединен с другими органами в Минземстрой России, затем снова стал самостоятельным – Госкомзем России). В данном аспекте следует отметить, что в 90-е годы в рамках Роскомзема сочетались публично-властные и хозяйственно-распорядительные полномочиям.

   К первым следует отнести: 1) осуществление государственной политики в области рационального использования и охраны земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды; 2) осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель; 3) ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель; 4) создание банка данных о федеральных и других землях; 5) разработку мер по экономическому стимулированию рационального использования земель и развитию всех форм хозяйствования на земле. Ко вторым – организацию и проведение работ, связанных с приватизацией земель и землеустройством, а также организацию выполнения научно-исследовательских работ по проблемам землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель.

   Таким образом, в сложных условиях формирования новой системы государственного управления (в целом) и становления принципиально иного в сравнении с предыдущими десятилетиями земельного законодательства система земельного управления на федеральном уровне хотя и многократно реорганизовывалась, но в главном – сохранялась.

   Впрочем, весьма важная функция, которая была тесно связана с кадастровым учетом, – регистрация прав на землю – с 1998 года перешла от органов земельного управления (от Роскомзема) к учреждениям юстиции (подведомственным Минюсту России, но не являющимися государственными органами), которые стали заниматься правами на все виды недвижимости и сделками с ними.

   Это дало основание при очередной реорганизации Госкомзема России в 2000 году (фактически – его упразднении, учитывая функции, сохранившиеся за его правопреемником) соответствующим образом распределить его функции между Минимуществом России и Росземкадастром [5, с. 187-188]. При этом Минимущество России стало органом, осуществляющим проведение государственной политики в области земельных отношений, приватизацию и управление земельными ресурсами (то есть органом, вырабатывающим государственную земельную политику). А Росземкадастр – органом, осуществляющим исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции по ведению земельного кадастра и учета других объектов недвижимого имущества, землеустройству, кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель (то есть органом, реализующим государственную земельную политику и оказывающим государственные услуги).

   В 2004 году в рамках административной реформы, когда произошло существенное изменение функций всех ФОИВ (направленное на разграничение правоустаналивающих, правопроменительных и контрольно-надзорных полномочий), были затронуты и вопросы управления земельным фондом (упразднено Минимущество России, «земельные» полномочия которого перешли к Минэкономразвития России и Росимуществу, а Росземкадастр был реорганизован в Роснедвижимость). Тогда же функция регистрации прав на недвижимость перешла от учреждений юстиции к государственному органу – Росрегистрации. В результате земельное управление оказалось разделенным между несколькими органами. Наибольшими полномочиями при этом были наделены Минэкономразвития России и находившаяся в его ведении Роснедвижимость, а также Минсельхоз России.

   При этом оба министерства осуществляли правовое регулирование, а также разрабатывали проекты нормативных актов по следующим вопросам: территориальное зонирование и земельные отношения, рынок земли и другой недвижимости, кадастровый учет объектов недвижимости и ряд других вопросов  – Минэкономразвития России; использование и оборот земель сельскохозяйственного назначения – Минсельхоз России; Что касается Роснедвижимости, то за ней были закреплены вопросы ведения земельного кадастра, кадастровой оценки, мониторинга земель, землеустройства, а также оказание услуг в данных сферах. Кроме того, на Роснедвижимость (на федеральное агентство) были возложены и функции государственного земельного контроля.

   Анализируя соотношение основных функций земельного управления, следует отметить, что в земельной сфере в тот период не произошло полноценного разделения правоустанавливающей, правоприменительной и контрольно-надзорной компетенции (предусмотренного административной реформой 2004 года). Так, в полномочиях Роснедвижимости функции контроля были объединены с оказанием услуг и индивидуальной правоприменительной деятельностью. Кроме того, нормативно-правовое регулирование сельскохозяйственного землепользования со стороны Минсельхоза России не было подкреплено наделением контрольными или правоприменительными функциями соответствующих сельскохозяйственных органов: Россельхознадзора (тогда он осуществлял лишь фитосанитарный мониторинг состояния земель) и упраздненного в 2005 году Россельхоза (только учет мелиорированных земель). Впрочем, в 2008 году полномочия Минсельхоза России по регулированию использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения были расширены.

   Кроме того, вплоть до 2008 года существовал Российский фонд федерального имущества, который осуществлял государственное предпринимательство – продажу земельных участков в порядке и случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также выступал организатором торгов при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких участков.

   В результате, к настоящему времени сложилась довольно громоздкая структура федерального управления земельным фондом: Минэкономразвития России, Росимущество, Росреестр, Минсельхоз России, Россельхознадзор, Минприроды России, Росприроднадзор, а с  2013 года – и Минстрой России.

   С нашей точки зрения, такое разделение полномочий в области управления земельным фондом не оптимально. На это же указывают и другие исследователи [1; 2; 8]. В первую очередь речь идет о раздробленности управления землями сельскохозяйственного назначения. Так, регулирование оценочной деятельности в отношении этих земель, их учет, землеустроительное обеспечение и надзор за их состоянием и использованием следует сосредоточить в аграрном блоке (Минсельхоз России и Россельхознадзор; в части надзора определенные меры уже реализованы). Кроме того, одной из основных причин пробуксовки при разработке проектов нормативных решений стали ведомственные согласования. Полагаем, что если передать в ведение Минсельхоза России (и подведомственного ему Россельхознадзора) весь комплекс вопросов, связанных с аграрным землепользованием можно будет уйти от необходимости их согласовывать с Минэкономразвития России (обеспечивающим сейчас как бы общеметодологический подход ко всем землям). Тогда и спрос за недоработки был бы с одного ведомства – с Минсельхоза.

   Данное предложение базируется на том подходе, что для аграрников земли сельскохозяйственного назначения – это в первую очередь главное средство производства, столь же ценное в текущей перспективе как кредитные ресурсы, племенной скот, семена и т.п., а в долгосрочной перспективе – бесценное [3; 4]. Также это соответствует их особому правовому режиму (отличному от иных земель), установленному согласно Закону об обороте сельхозземель.

   Кроме того, функции в сфере землепользования, выполняемые правопреемниками Госкомзема России (Росземкадастр, Роснедвижимость, объединенная в 2009 году с Росрегистрацией в Росреестр), «растворились» в совершенно других задачах – учет зданий, строений и сооружений, регистрация прав на них, геодезия и картография, оценочная деятельность в отношении всех видов движимого и недвижимого имущества.

   Конечно, нынешнее рассосредоточение земельного управления в определенной мере перечеркнуло то позитивное, что было создано в период земельной реформы, – единый специализированный федеральный орган, имеющий территориальные подразделения вплоть до уровня муниципальных районов и отдельных поселений. Но такого органа давно уже нет (желание воспринимать в качестве такового Росреестр понятно, но он не является таким органом). Вполне возможно, что необходимость в едином органе земельного управления и существовала то только в период активной фазы земельной реформы, когда происходило значительное межотраслевое перераспределение земель (не случайно этот орган изначально назывался – «по земельной реформе»).

   В нынешних же условиях следует вспомнить о советском опыте, когда различалось сельскохозяйственное и несельскохозяйственное земельное управление. Учитывая качественно различную роль земельных ресурсов, полагаем, что применительно к землям сельскохозяйственного назначения (где земельные ресурсы – главное средство производства) основным функциональным органом земельного управления (наряду с ведомственно подчиненными службой или агентством) должен быть Минсельхоз России; к землям лесного и водного фондов, а также землям ООПТ – Минприроды России, ко всем остальным (где полезные свойства земельных ресурсов ограничены возможностью использования их в качестве операционно-пространственного базиса) – Минстрой России или (как вариант) – нынешнее Минэкономразвития России (вместе с Росимуществом).

   Дополнительным фактором уточнения компетенции федеральных органов по управлению землями отдельных категорий может стать их (категорий) уточнение или обсуждаемая последние годы отмена [6; 7; 9]. 

   Также следует оптимизировать оперативное управление непосредственно федеральными землями. Сейчас в этой части сочетаются функциональное (вневедомственное) управление со стороны Росимущества и ведомственное, когда различные федеральные структуры в этом отношении достаточно самостоятельны; в первую очередь это относится к органам силового блока (Минобороны России, ФСБ России, МВД России, МЧС России и др.  – в которых организовано «свое», ведомственное управление землями и земельными участками).

Библиографический список

1. Волков С.Н. Эффективно управлять земельными ресурсами. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. № 9 (128). С. 1-5.

2. Волков С.Н, Хлыстун В.Н. Земельная политика: как сделать ее более эффективной? // Международный сельскохозяйственный журнал. 2014. № 1-2. С. 3-6.

3 Иванов Н.И., Конокотин Д.Н. Экономико-правовые предложения по управлению землями сельскохозяйственного назначения. // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2011. № 3-2. С. 70-78.

4. Липски С.А. Земельные ресурсы как ключевой фактор обеспечения продовольственной безопасности. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. № 2. С. 6-11.

5. Липски С.А. Земельные отношения и особенности государственной земельной политики в современной России (теория, методология, практика): Монография. – М.: ГУЗ, 2014. – 300 с.

6. Липски С.А. О целевом назначении земельных участков и делении земельного фонда на категории в современных условиях. // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2011. № 2. С. 76-81.

7. Проблемы и перспективы развития земельного законодательства и смежных отраслей в современных социально-экономических условиях: Монография. – М.: ГУЗ, 2015. – 152 с.

8. Хлыстун В.Н. Четверть века земельных преобразований: намерения и результаты. // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2015. № 10. С. 13-17.

9. Шагайда Н.И., Фомин А.А. Совершенствование земельной политики в Российской Федерации. // Московский экономический журнал, 2017 № 3, С. 71.

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1993 № 91 «Об утверждении Положения о комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству».

11. Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450 (с послед. изм. и доп.).