Московский экономический журнал 4/2017

image_pdfimage_print

УДК: 349.41

Bezymyannyj-12

Липски Станислав Анджеевич

гл. научный сотрудник Всероссийского института аграрных проблем и информатики имени А.А.Никонова, зав. кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству, д.э.н., доц.

Lipski Stanislav

chief researcher of Center «All-Russian Institute of agrarian problems and Informatics named after A.A. Nikonov», Head of the chair of land law State University of land use planning, doctor of economic sciences, docent

Меры законодательного характера в сфере обеспечения продовольственной безопасности (земельно-правовой аспект)

Legislative measures in the sphere of food security (land-legal aspect)

Необходимым условием обеспечения продовольственной безопасности является рациональное использование земель, пригодных для ведения сельского хозяйства. Регулирование этих вопросов – сфера земельного законодательства. Данная отрасль бурно развивается весь постсоветский период. В статье проведена периодизация его развития и дана краткая характеристика этих периодов. Однако норм, направленных на обеспечение рационального использования и охраны земель недостаточно. И даже те, что были приняты в 90-х годах, отменяются. Это проявилось, например, в отношении законов об обеспечении плодородия земель, о мелиорации и о землеустройстве. Для правового обеспечения аграрной политики, нужно законодательно оформлять ее цели и задачи. В качестве первоочередной меры в данном направлении предлагается совершенствование законодательства о землеустройстве. Также предлагается внести изменения в действующую Доктрину продовольственной безопасности Российской Федерации, отнеся неиспользование сельскохозяйственных угодий и их застройку жилыми и промышленными объектами к рискам и угрозам обеспечения этой безопасности.

A necessary condition for food security is the rational use of land suitable for agriculture. The regulation of these issues is the sphere of land legislation. This legal industry is rapidly developing the entire post-Soviet period. The author has allocated periods of development of this legislation and gave a brief description of these periods. However, regulations aimed at ensuring rational use of land and its protection is not enough. And even those that were adopted in the 90-ies, were canceling. This was evident, for example in relation to laws on ensuring of land fertility, land reclamation and land use planning. For legal support of agrarian policy its goals and objectives needs legislate. The author also offers to amend the existing food security Doctrine of the Russian Federation and attributed the non-use of agricultural land and construction of residential and industrial facilities to risks and threats of food safety.

Ключевые слова: земельное законодательство, агропромышленный комплекс, продовольственная безопасность, охрана земель, землеустройство, изъятие земельного участка.

Key words: land laws, agro-industrial complex, food security, land protection, land use planning, withdrawal land plots.

В настоящее время базовыми документами, определяющими вопросы обеспечения продовольственной безопасности, являются Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» и Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. № 120; далее – Доктрина). Однако, их нормы почти не содержат положений, связанных с развитием земельных отношений, исправлением ранее допущенных в данной сфере ошибок и регулированием земельных правоотношений. В указанном законе эти вопросы вообще не затронуты, а Доктрина ограничивается лишь указанием на то, что государственная экономическая политика в сфере обеспечения продовольственной безопасности включает в себя повышение почвенного плодородия и расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель. Соответственно решение всего комплекса вопросов в данной сфере должны обеспечить иные нормы земельного законодательства. 

Поэтому в данной статье будет рассмотрено, как менялось за последние годы земельное законодательство и насколько это соответствовало задачам обеспечения продовольственной безопасности. Процесс развития земельного законодательства будет проанализирован в трех аспектах. Во-первых, это его общие тенденции и краткий анализ новых, принятых за это время актов; во-вторых, степень урегулированности ими вопросов охраны и организации рационального использования земель (т.е. выполнения предписания Доктрины); в-третьих, – вовлечение в хозяйственный оборот земель, выбывших из сельскохозяйственного производства.

Объект исследования и его методика

Объектом исследования является процесс трансформации федерального земельного законодательства, существенно ускорившийся за последние годы. При этом использованы абстрактно-логический, сравнительно-правовой и исторический методы. Поскольку автор статьи в разных формах принимал участие в законопроектной работе, то в определенной степени результаты и выводы основаны на его практическом опыте.

А. Общая характеристика и особенности в развитии земельного законодательства

В формировании и развитии современного состояния отечественного земельного законодательства можно выделить несколько этапов.

  1. Советский период (до 1990 года). Тогда эта отрасль законодательства базировалось на исключительности государственной собственности на землю, полном ее исключении из гражданского оборота и опиралось, главным образом, на императивный метод правового регулирования.
  2. Период активной фазы аграрной и земельной реформ (начало 90-х годов прошлого столетия), когда курс на приватизацию земли, ее вовлечение в гражданский оборот, установление платности землепользования и другие реформы привели к существенному обновлению данной правовой отрасли. Законы, принятые в 1990-1991 годах позволили заложить определенный баланс между частными и публичными интересами в земельно-имущественной сфере: земельные участки могли находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций), но при этом земля была провозглашена достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Впрочем, провозгласив курс на рыночные земельные отношения в АПК и упразднив исключительность государственной собственности на землю, законодательные акты этого периода не предусматривали каких-либо механизмов, позволяющих приступить к массовой приватизации земель сельскохозяйственного назначения. Не допускали они и свободного земельного оборота (исключение составляли лишь участки, предоставленные гражданам для ограниченных целей: ведение личного подсобного хозяйства, садоводство, огородничество и т.п.).
  3. Период массовой приватизации сельскохозяйственных угодий (1992-1993 годы) совпадает с переходом к регулированию земельных отношений не законами, а подзаконными актами. В тот период это, в первую очередь, указы Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» и от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», а также развивавшие их постановления Правительства. Такой подход к регулированию правоотношений в определенной мере нарушил принцип соподчиненности правовых актов по их юридической силе (и вызывал определенное сомнение в правомерности принимаемых решений). В значительной мере именно из-за неточностей в правовом механизме и недостаточности юридической силы актов возникла и актуальная по сей день проблема земельных долей. Однако резюмируя этот этап в целом, следует отметить, что он позволил перейти от декларативного допущения частной земельной собственности к ее реальному возникновению, причем в значительных масштабах.
  4. Период пробельности федерального земельного законодательства (1994-2000), как это ни удивительно, связан с принятием Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 г.), которая, сыграв, безусловно, позитивную роль в урегулировании спорых до этого земельных проблем, ограничила подзаконное нормотворчество в рассматриваемой сфере – согласно ч. 3 ст. 36 Основного закона страны условия и порядок пользования землей могут определяться только на основе федерального закона. Однако вплоть до 2001 года ни новый Земельный кодекс, ни какой-либо другой федеральный «земельный» закон не были приняты.
  5. Законодательная упорядоченность земельных отношений и решение большинства проблем, накопившихся в данной сфере за 90-е годы, наступили с принятием нового (действующего сейчас) Земельного кодекса от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (далее – ЗК РФ) и ряда других земельных законов, устранивших недостаточность федеральной правовой базы в вопросах земельных отношений [7. 8].
  6. Текущий момент. В 2015-2017 годах в ЗК РФ и другие земельные законы внесены настолько значительные изменения, что впору говорить о качественно новом этапе в развитии земельного законодательства. Так с этого времени действуют новые правила: 1) предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам (основной формой предоставления стали земельные аукционы), в том числе особые правила для дальневосточных регионов, 2) их изъятия для государственных и муниципальных нужд, 3) осуществления государственного земельного надзора и мониторинга; 4) выполнения кадастровых работ и кадастровой оценки; наконец, 5) произошла законодательная интеграция кадастрового учета недвижимости (земельные участки – недвижимость) и регистрации прав на них.

В целом же период после принятия ЗК РФ (пятый и шестой этапы) представляет собой единовременное (сначала) комплексное законодательное урегулирование большей части земельно-правовых проблем, накопившихся за время активной фазы реформ, и последующее «точечное» решение отдельных вопросов (существенно ускорившееся за последние 2-3 года).

Б. Регулирование вопросов охраны и организации рационального использования земель

На фоне динамичного развития земельного законодательства достаточно странным является то, что практически все рассмотренные выше законодательные новации обеспечивали лишь завершение институционального перехода от плановой экономики и монополии государственной собственности на землю к рыночным земельным отношениям, как в АПК, так и в иных сферах. Также они обеспечивали формирование системы гражданского оборота земель сельскохозяйственного назначения, причем в этой части законодательство неоднократно уточнялось [9]. Вопросы же законодательного обеспечения охраны и организации рационального использования земель за этот период не только не получили должного развития, но даже из тех федеральных законов, что удалось принять еще в 90-х годах или в самом начале ХХI столетия, был исключен ряд ключевых норм. Так, из Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» исключены нормы о государственном контроле за воспроизводством плодородия этих земель и их рациональным использованием (ст.  22), о научных исследованиях в области обеспечения плодородия земель (ст. 26) и ряд других.

Из Федерального закона от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» исключены положения об установлении лимитов забора воды из каналов (трубопроводов), водохранилищ и государственных мелиоративных систем, а также отнесенных к государственной собственности отдельно расположенных гидротехнических сооружений (ст. 14).

Но наиболее существенные негативные изменения, которые привели к снижению ранее предусмотренных законодательством возможностей по организации рационального использования и охраны земель претерпел в 2008 году Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О  землеустройстве». В частности: 1) земельные участки больше не являются объектом землеустройства (новая ред. ст. 1); 2)  землеустройство перестало носить обязательный характер при предоставлении и изъятии земельных участков; при определении границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; при перераспределении используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства (соответствующие положения исключены из ст. 3); 3) в его состав больше не входят такие работы как определение земель, в границах которых могут быть предоставлены земельные участки либо которые могут быть включены в специальные земельные фонды, а также определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством (соответствующие положения исключены из ст. 14); 4) полностью упразднено понятие «территориальное землеустройство», в составе которого выполнялись работы по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства, а также по межеванию объектов землеустройства (новая ред. ст. 15 и ст. 17). Столь же несовпадающие с директивными установками в сфере аграрной политики изъятия из этого закона продолжились и в последующие годы.

Таким образом, на протяжении анализируемого периода развитие земельного законодательства носило достаточно динамичный характер (и по большей части его новации были вполне обоснованы), но оно было подчинено не вопросам повышения степени рациональности и более надежной охраны земли как главного средства сельскохозяйственного производства, а внутренней логике развития этой правовой отрасли. Тогда как на необходимость комплексного подхода к регулированию землепользования неоднократно указывал целый ряд авторов [2, 3, 6, 11]. Первоочередной мерой законодательного характера, позволяющей законодательно обеспечить продовольственную безопасность и в уже ближайшей перспективе создать условия для увеличения экспортного потенциала отечественного АПК, является улучшение землеустроительного обеспечения, а соответственно – совершенствование законодательства о землеустройстве (его приоритетность обусловлена в том числе, и произошедшим выхолащиванием соответствующего закона – о чем сказано выше). Учитывая объем изменений, которые при этом потребуется внести в Федеральный закон «О землеустройстве», следовало бы принять его в новой редакции. Представляется, что основными новыми положениями этого законопроекта должны стать следующие:

  • закрепление ключевых понятий в данной сфере (в действующей редакции их всего – 3), в том числе, таких как «землеустроительный регламент», «правила землепользования», «землеустроительная деятельность»;
  • в соответствии с действующей системой государственного и муниципального управления земельным фондом и учитывая сложившуюся практику, следует установить три формы землеустройства: 1) государственное, 2) муниципальное  и 3) инициативное (по предложениям фактических или потенциальных правообладателей земельных участков, осуществляемое за их счет);
  • следует подробно урегулировать возникающие при землеустройстве взаимоотношения между его заказчиком и разработчиком, а также третьими лицами, права и законные интересы которых могут быть при этом затронуты;
  • следует предусмотреть и подробно охарактеризовать принципиально новые мероприятия, осуществляемые в рамках землеустройства (такие как землеустроительное зонирование межселенных территорий; межевание земель, образование и упорядочение объектов землеустройства; землеустроительное обеспечение операций на рынке недвижимости и др.);
  • с целью эффективной организации использования и охраны сельскохозяйственных угодий для них в рамках землеустройства следует усовершенствовать нормы, связанные с внутрихозяйственным землеустройством, а также ввести сельскохозяйственное (землеустроительное) зонирование (особо ценные продуктивные угодья, продуктивные – пригодные под пашню, многолетние насаждения и кормовые угодья, малопродуктивные и т.п.). Кроме того, учитывая особое значение землеустроительной обустроенности земель сельскохозяйственного назначения, следовало бы урегулировать особенности землеустройства указанных земель отдельной детализированной главой. Причем наличие такой главы позволит корректно решить вопрос о сельскохозяйственном или межотраслевом характере землеустройства (с одной стороны только при организации земель данной категории раскрываются в полной мере все качества землеустройства, с другой стороны охрана и рациональное использование важны для всех земель).

В. Вовлечение в хозяйственный оборот земель, выбывших из  сельскохозяйственного производства

Решение этой задачи включает в себя, во-первых, анализ причин, способствующих тому, что пригодные для сельскохозяйственного производства угодья не используются; во-вторых, непосредственно принятие мер законодательного характера по преодолению этого негативного явления; наконец, в-третьих, – применение на практике этих мер (однако в данной статье правоприменение не будет затронуто).

В качестве основных причин неиспользования земель, следует выделять две группы – экономические и организационно-правовые.

В первую группу входит значительный спад сельскохозяйственного производства в 90-е годы, сокращение объемов государственной поддержки аграрной отрасли и неготовность отечественных товаропроизводителей того периода к конкуренции с зарубежными поставщиками продовольственных товаров. Другим фактором является «излишняя распаханность» отдельных (особенно – северных) регионов в советский период [4].

Повлиять на эти факторы, меняя что-то в законодательстве, не удастся. Но существует еще один экономический фактор – предназначенные под застройку земли сейчас почти на порядок дороже сельскохозяйственных угодий. В таких условиях экономика объективно подталкивает перекупщиков земли к концентрации в своих руках сельскохозяйственных угодий с целью их последующей перепродажи под застройку. Такая ситуация стало следствием одного из перекосов «свободного», изначально нерегулируемого рынка сельскохозяйственных угодий, которые приобретались в качестве капитала а не для сельскохозяйственного использования. Это было почти неизбежно в 90-х годах. Но примерно с середины «нулевых» годов произошло улучшение ситуации и большее значение, как причина продолжающегося неиспользования, стал приобретать организационно-правовой фактор.

Механизм вовлечения неиспользуемых угодий в хозяйственный оборот неоднократно уточнялся: в 2010-2012 годах (сразу после утверждения Доктрины) и в 2016 году, когда возникла необходимость решения задач импортозамещения в сфере продовольствия, а затем – и выхода отечественных товаропроизводителей на мировой рынок (выяснилась неоптимальность ряда предыдущих решений) [2, 10]. Вместе с тем, этот механизм остается, с одной стороны, точечным (основанным на фактах, выявленных инспекторами государственного земельного надзора), а с другой – не увязанным с особенностями ведения сельскохозяйственного производства в конкретных условиях (признаки ненадлежащего использования земель – основания их изъятия сформулированы достаточно общим образом на федеральном уровне). Поэтому следовало бы законодательно установить наличие разрабатываемых и утверждаемых на местном уровне правил (регламентов) использования земель, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства. В последнее время высказываются предложения о разработке сельскохозяйственных регламентов [5], которая станет частью землеустроительного процесса.

Другой мерой воздействия на мотивацию лиц, допускающих неиспользование земель сельскохозяйственного назначения, должно стать совершенствование администрирования земельного налогообложения. Как известно, Налоговым кодексом предусмотрена пониженная (не более 0,3% кадастровой стоимости) налоговая ставка для указанных земель, но необходимым условием для этого является факт их использования в сельскохозяйственном производстве (п. 1 ст. 394). Если же земля не используется, то следует применять общую ставку (не более 1,5%, т.е. 5-кратная разница). Причем, для этого не потребуется менять законодательство или проводить дополнительные проверки. Достаточно уведомить о факте неиспользования участка налоговый орган, так же как уже уведомляется орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Такой механизм уже применяется в ряде областей Центрального федерального округа.

Для выявления же заброшенных земель и их правообладателей органам Россельхознадзора следует шире использовать уже предусмотренную законодательством такую форму государственного земельного надзора, как административное обследование (эта форма позволяет охватывать большие площади, нежели традиционные проверки, и значительно проще по своей процедуре).

При этом неиспользование сельскохозяйственных угодий и их застройку жилыми и промышленными объектами следовало бы прямо определить в Доктрине, как риски и угрозы, которые могут существенно ослабить продовольственную безопасность.

Выводы

Земельное законодательство развивается весьма разноаспектно и динамично (особенно – за последние 2-3 года). Но при этом уделяется недостаточно внимания вопросам обеспечения рационального использования сельскохозяйственных угодий и их охраны, а ряд важных норм, регулировавших эти вопросы, был признан утратившими силу. Тогда как обеспечение продовольственной безопасности, импортозамещения сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также выход отечественных экспортеров на мировой рынок обуславливают необходимость более детальной регламентации этих вопросов в законодательстве. Одной из мер такого характера должно стать существенное обновление действующего Федерального закона «О землеустройстве».

Использованная литература:

  1. Вершинин В.В., Петров В.А Совершенствование механизмов вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения. // Международный сельскохозяйственный журнал. 2015. № 5. С. 9-11.
  2. Волков С.Н. Землеустроительное обеспечение оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения. // Агропродовольственная политика России, 2012. № 1, С. 60-64.
  3. Волков С.Н, Комов Н.В, Хлыстун В.Н. Как достичь эффективного управления земельными ресурсами в России? // Международный сельскохозяйственный журнал. 2015. № 3. С. 3-7.
  4. Волков С.Н., Липски С.А. Правовые и землеустроительные меры по вовлечению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в хозяйственный оборот и обеспечению их эффективного использования //Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2017. № 2, С. 5-10.
  5. Кресникова Н.И. Разработка регламентов сельскохозяйственного землепользования // АПК: экономика, управление. – 2014. — № 7 – С. 28-34
  6. Кулик Г.В. Сохранение и рациональное использование земельных и природных ресурсов обеспечит продовольственную безопасность России. // Агропродовольственная политика , 2013. № 3. С. 17-24.
  7. Липски С.А. Новое в законодательной базе аграрного сектора. // Экономист. 2004. № 8. С. 89-94.
  8. Липски С.А. Особенности современного этапа земельной реформы. // Экономист. 2002. № 10. С. 77-87.
  9. Липски С.А. О развитии федерального законодательства, регулирующего оборот земель сельскохозяйственного назначения. // Аграрное и земельное право. 2013. № 2. С. 81-86.
  10. Семочкин В.Н., Иванов Н.И., Семочкин И.В. // Проблемные вопросы организации использования земель и их охраны в Российской Федерации. // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2010. № 6. С. 59-62.
  11. Хлыстун В.Н. Четверть века земельных преобразований: намерения и результаты. // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2015. № 10. С. 13-17.