Московский экономический журнал 4/2018

image_pdfimage_print

1МЭЖлого

УДК 332.624

DOI 10.24411/2413-046Х-2018-14061

ЗОНИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИЙ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ[1]

ZONING OF TERRITORIES IN FOREIGN COUNTRIES

Варламов Анатолий Александрович, член-корреспондент РАН, профессор, д.э.н., профессор кафедры Землепользования и кадастров ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064, Москва, ул.Казакова, д.15)

ORHID: http://orcid.org/ 0000-0002-8772-2123, kaf@zemcad.ru

Антропов Дмитрий Владимирович, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры Землепользования и кадастров ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064, Москва, ул.Казакова, д.15)

ORHID: http://orcid.org/ 0000-0002-8834-7767, antropovzem@gmail.com

Синица Юлия Станиславовна, кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры Землепользования и кадастров ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064, Москва, ул.Казакова, д.15)

ORHID: http://orcid.org/ 0000-0002-3136-1058, sinitsay@mail.ru

Anatoly A. Varlamov, doctor of economic sciences, professor, professor of department of land use and inventories

Dmitry V. Antropov, candidate of economic sciences, associate professor, associate professor of department of land use and inventories,

ORHID: http://orcid.org/ 0000-0002-8834-7767, antropovzem@gmail.com

Ulia S. Sinitsa, candidate of economic sciences, Senior Lecturer of department of land use and inventories,

ORHID: http://orcid.org/ 0000-0002-3136-1058, sinitsay@mail.ru

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-010-01016» («The reported study was funded by RFBR according to the research project № 18-010-01016)»

Аннотация. При разработке научно обоснованной системы зонирования территорий для целей управления земельными ресурсами необходимо изучения и учета не только российской практики, но и зарубежного опыта зонирования территорий. Было установлено, что западные системы зонирования представляют собой в первую очередь системы планирования развития территорий (систем расселения), схожее с градостроительным зонированием (правовое зонирование, установление градостроительных регламентов и территориальных зон) и функциональным делением (в процессе территориального планирования) в России. Выявлено, что все системы зонирования территорий за рубежом можно свести в две группы– американскую и западноевропейскую имеющие специфические отличия друг от друга. Более конкретно опыт рассмотрен на примерах Соединенных Штатов Америки (США), Канады, Австралии, Сингапура, Японии, Франции, Великобритании и Китая.  В связи с необходимостью выделения особо ценных сельскохозяйственных земель отдельно уделено внимание опыту Китая при зонировании земель сельскохозяйственного назначения по критериям качества и плодородия земель.

Annotation. When developing a scientifically based zoning system for land management purposes, it is necessary to study and take into account not only Russian practice, but also foreign experience in zoning territories. It was found that Western zoning systems are primarily systems for planning the development of territories (settlement systems), similar to urban zoning (legal zoning, establishing town planning regulations and territorial zones) and functional division (in the process of territorial planning) in Russia. It is revealed that all systems of zoning of territories abroad can be reduced to two groups — the American and the Western European — which have specific differences from each other. More specifically, the experience is considered on examples of the United States of America (USA), Canada, Australia, Singapore, Japan, France, Great Britain and China. In connection with the need to allocate particularly valuable agricultural land, particular attention is paid to the experience of China in zoning agricultural land on the criteria of quality and fertility of land.

Ключевые слова: зонирование территорий, территориальное планирование, управление земельными ресурсами, функциональное зонирование, земли сельскохозяйственного назначения, правовой режим

Keywords: territorial zoning, spatial planning, land management, functional zoning, agricultural land, legal regime

   При разработке научно обоснованной системы зонирования территорий для целей управления земельными ресурсами очевидна необходимость изучения и учета не только российской практики, но и зарубежного опыта зонирования территорий. Западные системы зонирования представляют собой в первую очередь системы планирования развития территорий (правовое зонирование), которое имеет ряд особенностей в части установления прав на использование объектов недвижимости, их введения и применения (инструмент планирования землепользования органов муниципальных властей)[2,6,7].

   За рубежном принято выделять две группы систем зонирования – американскую (высокая самостоятельность органов местного самоуправления, акцент делается на декларирование политик по различным направлениям в форме стратегических планов социально-экономического развития; зонирование всего в один этап — на всю территорию и по всем компонентам) и западноевропейскую (совокупность национальных систем, которые отличаются друг от друга) [2]. Главная цель зонирования в зарубежных странах – четко определить объем ограничения прав любого субъекта на использование недвижимости в интересах сообщества.

   На зонирование территорий при этом влияет множество факторов, таких как назначение территории (жилая, коммерческая, промышленная, военная, космическая и т.д.), плотность по виду деятельности на этой территории (одноэтажные или многоэтажные дома, отдельно-стоящие дома или таунхаусы), высота зданий, количество конструкций на квадратный метр, ландшафтное пространство, функциональная нагрузка и т.д. В большинстве стран зонирование территорий имеет пять основных категорий: жилая, смешанная жилая-коммерческая, коммерческая, торговая, промышленная и комплексная, такая как электростанции, спортивные комплексы, аэропорты, торговые центры. Категории также делятся на подкатегории. Например, коммерческая зона может подразделятся на подкатегории, в которой отдельно выступают зоны с маленькой-розничной торговлей, средней и крупной торговли, помещений и т.д. Промышленные зоны могут подразделяться на тяжелое производство и склады.

   Так, например, в США развитие территорий начиналось с монофункциональных зон (инструмент городского планирования). В его основе заложен принцип деления земельного участка на жилые, коммерческие и промышленные районы в целях быстрого развития населения за счет иммиграционного притока. Как показала практика, монофункциональные зоны имеют негативные экономические последствия и ухудшают социальное положение населения. Причиной таких негативных последствий связаны с урбанизацией, экологическим загрязнением, расовой и социально-экономической сегрегации [14]. Таким образом (США, Канада) жилые зоны делятся на — жилые помещения временного размещения (пансионаты, отели, санатории); жилые помещения, включающие в себя от 2-х и более квартир, где постоянно проживают жильцы (жилые дома, монастыри, общежития); жилые помещения, где постоянно проживают жильцы; жилые помещения, где жильцов не более 16 на один интернат.

   Как показал более подробный анализ в настоящее время в США применяется 4 типа зонирования: эвклидово, функциональное, стимулирующее и по территориальному признаку. Эвклидово зонирование наиболее распространено в США [10]. Оно характерно для территорий, где землепользование ограничено определенной деятельностью в границах района. К положительным сторонам данного типа следует отнести многолетний опыт, наработанную практику и удобство применения. К отрицательным сторонам – отсутствие гибкости и устаревшая модель территориального планирования [12]. Менее популярно функциональное планирование территории, которое определяется ее целевым использованием, в соответствии с разработанными проектами. Такой тип планирования отмечается гибкостью, рациональностью, гласностью и отчетностью, что позволяет учитывать требования развитие рынка, обеспечивать защиту прав собственности и охрану окружающей среды. Трудность реализации данного типа зонирования заключается в предъявление высоких требований со стороны контролирующего органа. Стимулирующее развитие территории ориентировано на привлечение инвестиционных средств в целях достижения поставленных задач по развитию региона, отличается высокой степенью гибкости. Зонирование по территориальному признаку регулирует задачи землепользования с учетом плотности населения и шаговой доступности социально важных объектов, для создания наиболее комфортных условий проживания.

   К недостаткам американской системы землепользования следует отнести нарушение прав собственников беспрепятственного пользования своей землей со стороны Комиссии по районированию и муниципалитета, развитие расовой сегрегации, несовершенство модели территориального планирования с учетом инфраструктуры, что приводит снижение экономической эффективности землепользования и инвестиционной привлекательности районов. В Канаде вопросы землепользования решаются органами местного самоуправления, полномочия которых определяются Конституцией и гражданским правом [13]. Муниципалитеты осуществляют контроль за использованием земли в пределах границ своего района. В качестве объектов землепользования выступают объекты недвижимости и земельный участок, выступающих как единой объект.

   В Великобритании вопросы землепользования находятся в ведении местных органов планирования территорий (LPAs – LocalPlanningAuthorities). Как правило, это либо орган местного самоуправления, окружной совет, либо унитарное учреждение. Их действия скоординированы общим планом развития района, в котором определены цели и принципы его развития. В небольших пригородных городах добыча полезных ископаемых, минералов производится под руководством органа местной власти (графства). В свою очередь вопросы планирования национальных парков в введение Организации национальных парков.

   В Англии зонирование территорий подразделяется на четыре класса: Класс А – коммерческая зона, распространяется на магазины и различные торговые помещения, включает в себя банки и рестораны; Класс Б – коммерческо-промышленная зона, включает в себя мастерские, фабрики и склады; Класс В – жилая зона; Класс Г – нежилая зона и зона рекреации. Каждый класс включает подклассы, которые определяют специфику землепользования.

   В Австралии правила зонирования территорий определяет каждый штат самостоятельно [10]. Как правило, зоны землепользования (проект планировки) определяются на уровне муниципалитетов и определяются либо проектами планировки, политикой землепользования, либо планами развития (таблица 1).

Безымянный

   Регулирование землепользования в Сингапуре находится в ведении Администрации городского благоустройства, которая на основании Генеральных планов определяет зонирование территорий. Генеральный план состоит из двух частей: плана, где отражены границы зон и письменного обоснования, в котором содержатся характеристика и указан вид разрешенного использования.

   Японское землепользование подразделяет районы на двенадцать зон, каждая из которых определяет тип здания и вид разрешенного использования [11]. Такая система зонирования территорий направлена на обеспечение достаточного освещения и высокой проходимости в зонах застройки. При застройке действует принцип зонального ограничения на допустимое соотношение площади земельного участка и высоты здания, в абсолютном выражении по отношению с соседними зданиями и дорогами (таблица 2).

Безымянный

   Во Франции зонирование территории осуществляется в соответствии с Градостроительным кодексом, нормы которого определяют региональное и местное планирование территорий, и устанавливает процедуры получения разрешения на строительство[1]. Зонирование во французских городах допускает различные виды использования, которые определяются плотностью и функциональной нагрузкой на территорию.

   Как было показано выше в первую очередь зонирование территорий зарубежом соотносится в первую очередь с системами расселения и служит инструментом территориального развития. В настоящее время зонирование территорий в Российской Федерации осуществляется в соответствии с нормами, содержащимися в Земельном кодексе, Градостроительном кодексе РФ, ФЗ «Об особоохраняемых природных территориях», «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», «О связи» и многих других нормативно-правовых и иных документах. Все указанные выше документы плохо связаны между собой и понимают под зонированием фактически разные понятия. В настоящее время проводиться зонирование территорий для осуществления градостроительной деятельности; зонирование территорий населенных пунктов; зонирование отдельных территориальных зон, а также целый перечень видов, не связанных с установлением правовых режимов. Таким образом в российской практике схожие черты присутствуют в градостроительном зонировании, под которым в соответствии с Градостроительным кодексом понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а также функциональном делении населенных пунктов (которое выполняется при территориальном планировании). Также предполагается, что принципы института градостроительного зонирования могут быть распространены на межселенную территорию в случае отмены принципа деления земель по целевому назначению в соответствии с основными положениями Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 — 2020 годы (установление регламентов, территориальных зон, видов разрешенного использования).

   Земли сельскохозяйственного назначения представляют особую ценность и основу продовольственной безопасности любой страны мира. выделены особо важным объектом. За последние 20 лет по данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (далее – FAOSTAT) в России не было сокращений земель сельскохозяйственного назначения, однако наблюдается повышение деградации земель сельскохозяйственного назначения на 20%[9]. Мировая практика показывают общую тенденцию к сокращению земель сельскохозяйственного назначения за последние 17 лет на 2%. Анализ показал, что всего земель сельскохозяйственного назначения составляет 34% от общего количества земель. За последние 27 лет в 82 странах наблюдается стабильное увеличение земель сельскохозяйственного назначения с 1 до 81%, в 74 странах наоборот сокращение земель с 1 до 61% и в 15 странах площадь земель сельскохозяйственных земель остается неизменной.

   Как показывает мировая практика для повышения эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения в зарубежных странах применяется их функциональное зонирование. Российское законодательство предусматривает такую процедуру, как было сказано выше, но только для градостроительных целей при зонировании территорий поселений, городских и муниципальных районов. В итоге, вопросы функционирования земель сельскохозяйственного назначения по сей день остаются актуальными. В последние годы в российской практике все чаще заходит речь об установлении не только зоны сельскохозяйственного использования, но и зон особо ценных сельскохозяйственных земель с установлением видов разрешенного использования земельных участков. По нашему мнению, на этом этапе необходимо использовать данные о качественном состоянии (качественной характеристике) земель, где в качестве критериев формирования таких зон могут выступать зерновой эквивалент, коэффициент плодородия, баллы бонитета.

   В этой связи интересен опыт Китая, когда в следствии резкого сокращения сельскохозяйственных земель в среднем от 10 до 15%, связанное с быстро растущими темпами урабанизационных процессов, развития городской инфраструктуры в региональную политику были включены вопросы защиты и сохранения земель сельскохозяйственного назначения, как стратегически важного государственного объекта, и поставлена задача по разработки новых методов по зонированию земель при планировании территорий. В следствии этого былаа предложена методика зонирования земель сельскохозяйственного назначения в целях их защиты путем интеграции дистанционного зондирования, геоинформационных систем (далее – ГИС) и матричного автомата (англ. cellular automaton)[15]. Основная суть данного метода заключается в вычислении нормализированного индекса растительности (англ. – difference vegetation index (NDVI)). На основе исходных карт, факторов пригодности земель и их расположения определялась модель матричного автомата, которая в последствии определяла рациональное распределение земель. Данная модель матричного автомата была реализована в рамках ГИС и апробирована в одном из быстроразвивающихся регионов Китая – Дельте Жемчужной реки, в которую входят 9 префектур провинции Гуандун. Модель зонирования территории представляется в растровом формате, в котором уже определены основные значения пригодности земли и присвоены баллы, в соответствии с разработанной балльной системой, осуществлена автоматизация части процесса зонирования с помощью интеграции дистанционного зондирования (данные по землепользованию и его изменениях) и географической системы информации (создание карт, и инструмент анализа). Ключевыми факторами в определении планирования сельскохозяйственного землепользования является пригодность земель, которая используется для определения выбора между альтернативным и оптимальным использованием земли при планировании землепользования. Особое внимание авторы методики уделяют на эффективность компактного развития земель сельскохозяйственного назначения, с целью предотвращения неэффективной фрагментированного землепользования. Матричные автоматы могут быть использования для определения назначения земельного участка в целях защиты сельского хозяйства. Модели матричных автоматов могут использоваться определением временной динамики или в режиме реального времени[2]. В результате применение данной методики существенно сократило сокращение земель сельскохозяйственного назначения в Дельте Жемчужной реки. По данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (FAOSTAT) c 2009 года в Китае наблюдается рост земель сельскохозяйственного назначения, а также повышение их функциональной значимости[9]. Стоит отметить, что при территориальном планировании запрашиваются карты с данными полезности земель, в целях недопущения на них градостроительной инфраструктуры. Однако на сегодняшний день, проблемы в зонировании земель сельскохозяйственного назначения возникают из-за схожей с российской практикой проблемы (фрагментарность учета) отсутствия обновленной информации о землепользовании.

   Кроме вышеизложенного размещенные на землях различных категорий объекты природы или человеческой деятельности, обладают специфическими признаками, которые нуждаются в учете и обеспечении особых условий для их эффективного и рационального функционирования, а также их изоляции от негативного влияния со стороны других объектов и субъектов земельных отношений [2,3,4]. Наряду с зонированием своих территорий на основе планов развития различного уровня, зарубежные страны широко применяют ограничения на хозяйственную деятельность, устанавливаемые на основании различных природоохранных актов. Зарубежные исследователи считают, что ограничение прав на использование земельных участков ведет к снижению стоимости недвижимости и должно компенсироваться собственникам земли с помощью выплаты компенсаций, а также снижения налогов. Данный инструментарий в российской практике схож с ограничительным зонированием территорий, выделение санитарно-защитных, охранных, водоохранных и иных видов зон с особыми условиями использования территорий.

   Таким образом, можно сделать вывод, что западные системы зонирования представляют собой в первую очередь системы планирования развития территорий (правовое зонирование), где главной целью является необходимость четкого определения объемов ограничения прав любого субъекта на использование недвижимости в интересах сообщества. Российская же практика сформировала институт зонирования как сложное многоаспектное понятие: как правовой институт, как механизм регулирования хозяйственной и иной деятельности и как функцию управления. В теории и практике управления земельными ресурсами отсутствуют более или менее устоявшиеся взгляды на зонирование территорий в целом и унифицированная терминология (в основном авторы рассматривают различные виды зонирования территорий в отдельности), полноценное, и, что более важно, согласованное законодательство о зонировании, то необходим более широкий подход, который позволит рассматривать систему зонирования территорий комплексно и системно, с учетом его межотраслевого характера, что позволит систематизировать и увязать между собой различные виды зонирования территорий [6].

Литература

  1. Российская Федерация. Земельный кодекс РФ [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 25.10.2001 (ред. от 03.07.2016) № 136 // Правовая система «Консультант плюс», 2016.
  2. Варламов А.А., Антропов Д.В. Зонирование территорий [Текст] : учеб. пособие / А. А. Варламов , Д. В. Антропов ; под общ. ред. А.А. Варламова. — М. : Форум , 2016. — 207 с.
  3. Варламов, А.А. Экономика и экология землепользования [Текст]/ в 2 т. Т.1: Теоретические основы системы землепользования / А.А.Варламов.-М.:ООО ИД «Фолиум», 2015.-204 с.: ил.
  4. Варламов, А.А. Экономика и экология землепользования [Текст]/ в 2 т. Т.2: Формирование и обоснование объектов системы землепользования / А.А.Варламов.-М.:ООО ИД «Фолиум», 2015.-254 с.: ил.
  5. Иванов, Н.И. Планирование рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны в субъектах Российской Федерации (на примере Центрального Федерального округа): Монография / Н.И. Иванов. – Москва: ГУЗ, 2014. – 280 с.
  6. Антропов, Д.В., Комаров, С.И. Анализ эффективности управления земельными ресурсами региона на основе применения методики комплексного (кластерного) зонирования территорий (на примере земель сельскохозяйственного назначения) / Д.В.Антропов, С.И. Комаров //Международный сельскохозяйственный журнал.-2018.-№5.-С.16-19
  7. Комаров, С.И., Антропов, Д.В. Методы кластерного зонирования территорий региона для целей управления земельными ресурсами / С.И. Комаров, Д. В. Антропов // Вестник УрФУ. Серия экономика и управление. — 2017. — №1. — С. 66-85
  8. Clevers, J.G.P.W., 1988. The Derivation of a Simplified Reflectance Model for the Estimation of Leaf Area Index, Remote Sensing of Environment, 25:53-69.
  9. FAO Publications catalogue 2018 / URL: http: fao.org
  10. Hirt, Sonia A. Zoned in the USA: the origins and implications of American land-use regulation (Cornell University Press, 2014) 245 pp.
  11. Introduction to Land use Planning System in Japan» (PDF). Ministry of Land Use, Transport and Infrastructure, Japan.January 2003.
  12. Stephani, Carl J. and Marilyn C. ZONING 101, originally published in 1993 by the National League of Cities, now available in a Third Edition, 2012.
  13. Thomas, Eileen Mitchell (February 7, 2006). «Zoning».The Canadian Encyclopedia. Retrieved 30 October 2015
  14. National Academy of Sciences. 2009.
  15. Zoning Land for Agricultural Protection by the Integration of remote Sensing, GIS, and Cellular Automata/ Xia Li, Anthony Gar-On Yeh/ Photogrammetric engineering and remote sensing, 2001

References

  1. Of the Russian federation. Of the Russian Federation.The land code of the Russian Federation: Federal law of 25.10.2001, No. 136. Legal system «Consultant plus» 2018.
  2. VarlamovA.A., Antropov D.V. The zoning of territories. Moscow: ООО publishing house «Forum», 2016.207 p.
  3. VarlamovA.A. The economy and the environment land use: in 2 vol. Vol. 1. The theoretical basis of the land tenure system. Moscow: ООО publishing house «Folium», 2015.204 p.
  4. VarlamovA.A. The economy and the environment land use: in 2 vol. Vol. 2. The formation and justification of objects of land management. Moscow: ООО publishing house «Folium», 2015.254 p.
  5. Ivanov N.I. Planning rational use of agricultural land and their protection in the subjects of the Russian Federation (the example of the Central Federal District): Moscow: GUZ, 2014.280 p.
  6. Antropov D.V., Komarov S.I., Analysis of the effectiveness of land management in the region based on the application of the methodology of integrated (cluster) zoning of territories (for example, agricultural land). International Agricultural Journal. 2018. No. 5. Pp. 16-19.
  7. Komarov S.I., Antropov D.V. Methods of cluster zoning of the territories of the region for land management purposes. Vestnik URFU. Seria economika I upravlenie = Bulletin of ural federal university. Series economics and manadgment. 2017. No. 1. Pp. 66-85.
  8. Clevers, J.G.P.W., 1988. The Derivation of a Simplified Reflectance Model for the Estimation of Leaf Area Index, Remote Sensing of Environment, 25:53-69.
  9. FAO Publications catalogue 2018 / URL: http: www.fao.org
  10. Hirt, Sonia A. Zoned in the USA: the origins and implications of American land-use regulation (Cornell University Press, 2014) 245 pp.
  11. Introduction to Land use Planning System in Japan» (PDF). Ministry of Land Use, Transport and Infrastructure, Japan.January 2003.
  12. Stephani, Carl J. and Marilyn C. ZONING 101, originally published in 1993 by the National League of Cities, now available in a Third Edition, 2012.
  13. Thomas, Eileen Mitchell (February 7, 2006). «Zoning».The Canadian Encyclopedia. Canada. Retrieved 30 October 2015
  14. UrbanStormwaterManagementintheUnitedStates.National Academy of Sciences. 2009.
  15. Zoning Land for Agricultural Protection by the Integration of remote Sensing, GIS, and Cellular Automata/ Xia Li, Anthony Gar-On Yeh/ Photogrammetric engineering and remote sensing, 2001

[1] Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-010-01016» («The reported study was funded by RFBR according to the research project № 18-010-01016»)

[2]Stephani, Carl J. and Marilyn C. ZONING 101, originally published in 1993 by the National League of Cities, now available in a Third Edition, 2012.

[3] Clevers, J.G.P.W., 1988. The Derivation of a Simplified Reflectance Model for the Estimation of Leaf Area Index, Remote Sensing of Environment, 25:53-69.