Московский экономический журнал 4/2017

image_pdfimage_print

Bezymyannyj-12

Липски Станислав Анджеевич, д-р экон. наук, гл. научный сотрудник, Федеральный научный центр аграрной экономики и социального развития сельских территорий – Всероссийский научно-исследовательский институт экономики сельского хозяйства (Всероссийский институт аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова)

Lipski Stanislav

Dr. Econ. Sci., chief researcher of Federal research center of agricultural economy and social development of rural areas — all-Russian research Institute of agricultural Economics (All-Russian Institute of agrarian problems and Informatics named after A.A. Nikonov)

Проблемы вовлечения земельных долей в хозяйственный оборот

Problems of the involve of land shares in economic turnover

Краткая аннотация. В статье рассмотрены вопросы, связанные с общей долевой собственностью на сельскохозяйственные угодья и их современным правовым статусом. Выявлен ряд проблем в данной области и предложены меры законодательного и иного характера, которые должны позволить более рационально использовать указанные земли.

Brief annotation. The article considers the issues related to the common ownership on agricultural lands and their contemporary legal status. The author revealed a number of problems in this area and proposed legislative and otherwise measures, which should allow more rational use of these lands.

Ключевые слова: сельскохозяйственные угодья, законодательство, земельные доли, приватизация.

Key words: agricultural land, legislation, land shares, privatization.

Проблема земельных долей (как уникального российского явления системного характера, несвойственного для земельных отношений развитых стран) возникла как результат ошибок и недоработок, допущенных в начале 90-х годов при образовании таких долей. Причем этот эффект носит пролонгированный характер. Основная причина допущенных ошибок кроется в принципиальной новизне процесса массовой приватизации земель в указанный период, его масштабе (в сжатый по времени срок было приватизировано более 60% сельскохозяйственных угодий), а также в отсутствии вплоть до 2003 года законодательной базы, регулирующей соответствующие правоотношения.

Общая площадь земельных долей к настоящему времени составляет  88,3 млн. га сельскохозяйственных угодий (это почти половина от общей площади этого вида угодий в составе категории земель сельскохозяйственного назначения – 45,2%). Их собственниками сейчас являются более  8 млн. сельских жителей (в начале 90-х годов – почти 12 млн.). Эти два обстоятельства – огромная площадь и затрагивание интересов большинства сельских жителей (с учетом членов семьи собственника доли) обуславливают одно из ключевых противоречий современного аграрного землепользования. С одной стороны – это правомерные интересы граждан, ставших собственниками земли (но не способных организовать использование соответствующих земель), а с другой – потребность сельскохозяйственной отрасли (в лице конкретных агрохозяйств) осуществлять на указанных землях процесс сельскохозяйственного производства.

Вдобавок это усугубляется тем, что земельный участок, находящийся в общей долевой собственности является объектом недвижимости, которой присущи свои, специфичные особенности и трудности оборота, учета и регистрации прав на нее.

Вопросы оборота указанных земель регулируются принятым еще в 2002 году Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон об обороте сельхозземель), который не только определил спорный до этого статус земельных долей (как долю в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения), но и установил специальное правило их оборота (оно действовало до 2005 года). Согласно этому правилу земельную долю можно было продать третьему лицу (соседнему или «своему» хозяйству, фермерам и иным сельхозтоваропризводителям), но при этом органы государственной власти (или, по решению региональных законодателей, – органы местного самоуправления) имели преимущественное право ее покупке [6, 7] (т.е. процедура оборота долей была идентична действующей в настоящее время для земельных участков).

Однако затем законодатель отказался от изначальной идеологии данного закона и передал преимущественное право покупки земельных долей сельскохозяйственным организациям (членам фермерских хозяйств), использующим соответствующие земельные участки. Одновременно были значительно ограничены возможности собственников земельных долей совершать с ними разного рода сделки – только завещание, отказ и передача ее другому сособственнику или «своему» же хозяйству. Распорядиться своей земельной долей иным образом стало возможно только после выделения в счет нее земельного участка. Однако для такого стимулирования выделения отдельных земельных долей в «маленькие» земельные участки не имелось тогда и нет сейчас экономических предпосылок. Ведь парцелляризация аграрного землепользования только снижает эффективность земледелия [3, с. 30]. Немаловажным фактором стало и то, что с 2008 года все работы по такому выделению проводятся не специалистами-землеустроителями, знающими особенности аграрного производства, а кадастровыми инженерами, которые просто подготавливают документы о недвижимом имуществе для его последующего кадастрового учета [5].

Решения 2005 года привели к трем последствиям.

Во-первых, сельскохозяйственные организации заняли монопольное положение на местном земельном рынке (продать земельную долю можно только одной такой конкретной организации – использующей поделенную на доли землю).

Во-вторых, регулирование оборота земельных долей сразу несколькими федеральными законами (и даже – отраслями законодательства) привело к парадоксальному результату. Стремление упростить приобретение земельных долей сельскохозяйственными организациями только усложнило для многих из них этот процесс. Дело в том, что введенная в 2005 году в Закон об обороте сельхозземель формулировка – «сельскохозяйственная организация, использующая земельный участок, находящийся в долевой собственности» – привела к тому, что пока у такой организации нет оформленного права на землю, она не может и приобретать земельные доли. А большинство хозяйств полноценно оформленных документов как раз не имеют [2].

В-третьих, полный запрет на продажу земельных долей иным лицам (кроме названных выше сельскохозяйственных организаций) и даже органам государственной власти и местного самоуправления привел к усугублению проблемы невостребованных земельных долей, т.е. таких, собственники которых так и не предприняли каких-либо действий по распоряжению землей, доставшейся им в собственность. Суммарная площадь таких долей составляет порядка 20 млн. га.

Кроме того, представляется весьма неудачным положение Закона об обороте сельхозземель, согласно которому решения о распоряжении земельными участками, которые состоят из земельных долей, принимается общим собранием сособственников с кворумом в 20%. Конечно, изначально это было прописано, чтобы облегчить принятие ими хотя бы какого-нибудь решения. Но практика показала, что порой это ведет к тому, что разными составами сособственников последовательно принимаются противоположные решения. То есть урегулировать проблему земельных долей не по отдельности, а  в масштабе целого массива, также сложно.

В таких условиях предложить простое решение нельзя. Представляется, что решение этой системной проблемы возможно только путем эволюционного, основанного на законе перехода прав собственности на земельные доли от тех граждан, которые никак не участвуют в аграрном производстве к сельскохозяйственным товаропроизводителям. Причем это должен быть взаимовыгодный процесс – первые приобретают в обмен на свою долю определенные блага (денежные средства, акции сельскохозяйственной организации), а вторые – получают легальную возможность пользоваться соответствующими землями.

Но неурегулированность ситуации с земельными долями, сложности их вовлечения в рыночные сделки и хозяйственный оборот также неприемлема. Тем более, что сейчас весьма остро стоит вопрос об ускоренном импортозамещении сельскохозяйственной продукции [8, 9].

Поэтому уже в ближайшей перспективе необходимо решить «точечные» проблемы, связанные с земельными долями. А именно:

— повысить кворум приятия решения по распоряжению земельным участком, находящимся в общей долевой собственности с нынешних 20% (например, до 50%), с тем, чтобы исключить возможность «решать» за дольщиков все вопросы компанией-арендатором, которая скупила 20% долей;

— разрешить органам местного самоуправления выкупать земельные доли у их правообладателей (с их согласия);

— провести сплошную инвентаризацию сельскохозяйственных угодий, которая даст исчерпывающий ответ на вопрос о правовом и фактическом состоянии указанных земель.

— обобщить региональную практику, порой опережающую федеральное законодательство. Так, интересный опыт накоплен в Белгородской, Кемеровской, Новосибирской и ряде других областей;

— создать общедоступный информационный ресурс в сети «Интернет», содержащий информацию о собраниях собственников земельных долей и принимаемых ими решениях.

Реализация этих и других мер по вовлечению в хозяйственный оборот земель, находящихся в общей долевой собственности (в виде земельных долей), и по организации их рационального использования, является необходимым условием, обеспечивающим продовольственную безопасность, эффективность аграрного производства и стабильность социально-экономической обстановки на селе.

Таким образом, хотя за четверть века число земельных долей сократилось (с 12 до 9 млн.), их наличие все еще остается важным фактором, влияющим на процесс сельскохозяйственного производства. В ближайшие годы, вероятно, будет решен вопрос о невостребованных земельных долях – они перейдут в муниципальную собственность. Результаты этого процесса, начатого в 2012 году, пока следующие. В 2013 году официально невостребованными были признаны земельные доли общей площадью 15,3 млн. га (16,1% от общего числа долей), к настоящему времени их суммарная площадь возрастала до 18,5 млн. га (выявлялись новые невостребованные доли). Площадь долей, признанных муниципальной собственностью, увеличивается по мере выполнения соответствующей работы: в 2014 году – 3,7 млн. га, в 2015 году – 4,4 млн. га, в  2016 году –5,5 млн. га. Однако в ближайшей перспективе нет оснований говорить о решении проблемы земельных долей в целом.

Использованная литература:

  1. Волков С.Н, Комов Н.В, Хлыстун В.Н. Как достичь эффективного управления земельными ресурсами в России? // Международный сельскохозяйственный журнал. 2015. № 3. С. 3-7.
  2. Волков С.Н., Липски С.А. Правовые и землеустроительные меры по вовлечению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в хозяйственный оборот и обеспечению их эффективного использования //Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2017. № 2, С. 5-10.
  3. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения. — М.: ФГБНУ «Росинформагротех», 2011. – 148 с.
  4. Кресникова Н.И. О механизме оборота земель сельскохозяйственного назначения. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2008. № 4. С. 52-54.
  5. Липски С.А. О развитии федерального законодательства, регулирующего оборот земель сельскохозяйственного назначения. // Аграрное и земельное право, 2013, № 2, С. 81-86.
  6. Липски С.А. Особенности современного этапа земельной реформы. // Экономист. 2002. № 10. С. 77-87.
  7. Липски С.А. Новое в законодательной базе аграрного сектора // Экономист. 2004. № 8. С. 89-94.
  8. Петриков А.В. Продовольственная безопасность в условиях импортозамещения как стратегический элемент национальной безопасности РФ: векторы развития, приоритеты, перспективы // Научные труды Вольного экономического общества России. 2016. т. 199. С. 437-444.
  9. Хлыстун В.Н., Алакоз В.В. Механизмы включения неиспользуемых земель в сельскохозяйственный оборот. // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2016. № 11. С. 38-42.